Prevaricación urbanística y su sanción

I. CONSIDERACIONES GENERALES

A) SUELO Y TERRITORIO

En el Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española el suelo es considerado el territorio de un país, y, el territorio es considerado como la porción de la superficie terrestre perteneciente a una nación, región, provincia, etc.

En la ordenación del territorio, que tiene como objeto la ordenación física del espacio a través de los procesos de planificación correspondientes1, según GUARDIOLA GARCIA, J. estan implicados importantes sectores económicos, además de la sostenibilidad ecológica y la calidad de vida en el territorio2.

La exigencia de someter los instrumentos de planeamiento a una evaluación medioambiental, se extiende a los planes de ordenación territorial y urbanísticos3.

El Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana, dispone en su at. 1 que esta ley establece las bases económicas y medioambientales del régimen jurídico del suelo, su valoración y la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la materia. Todo el suelo se encuentra, a los efectos de esta ley, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado4. La ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general, determinando las facultades y deberes del derecho de propiedad del suelo conforme al destino de éste.

La mayoría de pretensiones de tutela del medio ambiente lo serán de condena al agresor al cumplimiento de una determinada prestación, aunque no cabe desconocer la existencia de pretensiones declarativas de nulidad o constitutivas de anulación de actos o negocios jurídicos relacionados con el medio ambiente5.

B) SUELO Y SU REGULACIÓN URBANÍSTICA

La regulación y planificación urbanísiticas definen distintas clases de suelo, y, el suelo en la legislación urbanística ha sido un concepto en constante evolución.

1º.- Ley de 12 de mayo de1956, de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

Eleva el planeamiento a elemento fundamental del nuevo sistema.

2º.- Ley 19/1975, de 2 de mayo, de Reforma de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, y, Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

Recogen por vez primera el concepto de ordenación del territorio en sentido estricto, que es un concepto cercano a la planificación física del territorio con independencia de otras consideraciones como la política de intervención económica.

3º.- Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo.

Aclara la posición jurídica del suelo, y, potencia las facultades de la Administración en orden a la intervención tanto en la definición de los aprovechamientos como en el correcto seguimiento de los plazos de ejecución6.

4º.- Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana.

Tiene por objeto establecer el régimen urbanístico de la propiedad del suelo y regular la actividad administrativa en materia de urbanismo con el carácter pleno, básico o supletorio que, para cada artículo, se determina expresamente.

5º.- Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de Suelo y de Colegios Profesionales.

Plantea medidas encaminadas a incrementar la oferta de suelo disponible para urbanizar, y, elimina la distinción entre suelo urbanizable programado y no programado, siendo ahora todo él urbanizable.

6º.- Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones.

Presenta su principal novedad en cómo se definen las clases de suelo urbano, urbanizable y no urbanizable7.

7º.- Ley 8/2007, de 28 de mayo, de Suelo.

Establece que la ordenación territorial y la urbanística son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general; y su principal novedad está en que no clasifica urbanísticamente el suelo, considerando dos situaciones básicas del mismo rural y urbanizado, en función de las características objetivas actuales del mismo.

8º.- Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo.

Establece que la ordenación territorial y la urbanística, son funciones públicas no susceptibles de transacción, que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general; regula las condiciones básicas que garantizan la igualdad en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales relacionados con el suelo en todo el territorio estatal.

9º.- Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana.

Establece que la ordenación territorial y la urbanística, son funciones públicas no susceptibles de transacción que organizan y definen el uso del territorio y del suelo de acuerdo con el interés general; sistematiza en un solo texto legal la legislación del Estado que afecta directamente a la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas y al quehacer cotidiano en esta materia de los Ayuntamientos, todo ello con la finalidad declarada de simplificar la normativa en materia de urbanismo y aportar claridad y certidumbre a los operadores jurídicos; y todo el suelo se encuentra a los efectos de esta ley, como hemos reseñado previamente, en una de las situaciones básicas de suelo rural o de suelo urbanizado.

C) ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN LA UNIÓN EUROPEA

La ordenación del territorio, a nivel global, incluye conceptos amplios de carácter medioambiental, urbanístico, o incluso social; y es definida por la Carta Europea de Ordenación del Territorio adoptada en la Conferencia de Torremolinos en 1983 como, “la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad”.

El Tratado de la Unión Europea recoge en su art. 3 que, “la Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros”.

El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea señala en el art. 4.2 c) que en materia de cohesion económica, social y territorial, la competencia entre la Union y los Estados miembros será compartida (en materia de Ordenacion del Territorio la UE no tiene competencia directa); y en el art. 174 (antiguo art. 158 del Tratado de la Comunidad Europea) establece que, “a fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica, social y territorial...”.

D) PROTECCIÓN DE LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

1º.- Protección de la ordenación del territorio antes del Código Penal de 1995

La protección de la ordenación del territorio antes del CP de 1995, se establecía únicamente en el ámbito del derecho administrativo, regulándose las infracciones urbanísticas como infracciones administrativas en el RDU en los arts. 51 y siguientes, modificados por el RD 304/1993, 26 febrero, por el que se aprueba la tabla de vigencias de los Reglamentos de Planeamiento, Gestión Urbanística, Disciplina Urbanística, Edificación Forzosa y Registro Municipal de Solares y Reparcelaciones, en ejecución de la Disposición Final Única TRLRSOU.

2º.- Protección de la ordenación del territorio después del Código Penal de 1995

1. En la Ley del Suelo de 2008

El art. 42 del derogado TRLS de 2008, establecía en relación con las infracciones constitutivas de infracción penal que, “cuando con ocasión de los expedientes administrativos que se instruyan por infracción urbanística o contra la ordenación del territorio aparezcan indicios del carácter de delito o falta del propio hecho que motivó su incoación, el órgano competente para imponer la sanción lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, a los efectos de exigencia de las responsabilidades de orden penal en que hayan podido incurrir los infractores, absteniéndose aquél de proseguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no se haya pronunciado. La sanción penal excluirá la imposición de sanción administrativa sin perjuicio de la adopción de medidas de reposición a la situación anterior a la comisión de la infracción”.

2. En la Ley del Suelo de 2015

El art. 56 TRLSRU establece en relación con las infracciones constitutivas de delito que, “cuando con ocasión de los expedientes administrativos que se instruyan por infracción urbanística o contra la ordenación del territorio aparezcan indicios del carácter de delito del propio hecho que motivó su incoación, el órgano competente para imponer la sanción lo pondrá en conocimiento del Ministerio Fiscal, a los efectos de exigencia de las responsabilidades de orden penal en que hayan podido incurrir los infractores, absteniéndose aquél de proseguir el procedimiento sancionador...